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國有企業公司制改革與國家股東的分紅權

來源:注冊海外公司上海站 發表時間:2012-01-13 10:56 點擊:

 

2007年12月中旬,我國財政部和國資委制定發布了《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》,國企利潤上繳比例和方式的變動引起社會多方的熱烈討論。由天則經濟研究所與百度財經主辦的“國企利潤、產權制度與公共利益高層論壇” 2月24日在百度公司舉行。會議齊聚二十多位經濟學界,法學界專家和社會活動家,從多個角度深度探討剖析國企利潤問題。中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授在論壇上做主題發言。

謝謝江老師給我發言的機會,我也認為財政部跟國資委出臺這個文件代表著改革的方向,但改革是不徹底的,談幾點想法。

第一點好的方面,我認為它真正理清了國家參與的兩類不同的法律關系,過去國家參與的法律關系是事政不分的,公權關系和私權關系混淆在一起,1994年以稅代利已經抹殺了國家作為資本家的角色和國家作為公權者的角色,今天我們重提國家股東的分紅權我個人認為是朝著徹底順應法律關系的方向進步,列寧講的話說我們不承認私法,社會主義社會所有的法律都是公法,對于我們下一步民主制度的建設有重要意義。

第二點,明確了國有企業的盈利性,過去談論國企定位的時候有的高管談到自主定價,談到移動通訊,談到石油產業,他說我具有上市企業的一般性,我也賺錢,如果說讓他們承擔社會責任的話還賺錢,讓他們賺錢分紅的話他說我是國有企業,他可以用兩種不同的角色,一方面可以對抗消費者,另一方面可以對抗國家,這次改革我想有利于明晰國有企業的盈利性,一個企業具備不具備盈利性,一個重要的試金石不是它提供的商品或者服務是不是收費的,收費幾何,而在于是不是將取得的利潤分配于投資者,如果不分配于投資者,即使賺了錢也不是真正的上市企業,所以我個人認為這次分紅權的提出有利于推動國有企業盈利化方向的改革,這樣的話我個人覺得將來好多決策思路就比較好辦了,而不是面對一個四不像的企業立法者不知所措。

第三點,進一步思考一下國有企業產權關系的復雜性和多元化,國企產權關系不是雙邊關系,不是國家和企業這兩方主體的關系,后面還孕育著廣大人民群眾13億人民,還有國家的代理人,比如說國務院,國務院又需要代理人,比如說國資委,國資委又需要代理人,比如說國企的高管,涉及到五、六方主體之間復雜的、多元的、多邊的法律關系,而這個多邊的法律關系實際是圍繞代理鏈條展開的。本來可以直接開企業,大家說人民比較忙,讓國務院代表吧,國務院比較忙,國務院委托國資委代表國家監管企業,設立企業,但是國資委又很忙,于是就委托國企高管從事企業的經營管理工作,所以現在好多國企的總經理說,比如說匯金公司下面控股的銀行老總就說了,匯金代表國家行使股權,我也對國家利益負責,我也是代表國家投資者利益,今天的改革僅僅是我們縮短了國家和國有企業之間的法律距離和經濟距離,下一步還得進一步縮短作為終極投資者和終極受益人的廣大人民群眾和國有企業,包括國有參股或者控股的企業之間的距離,一個不爭的事實就是大家認為社會主義公有制把老百姓和生產資料之間的距離拉近了,但是政治優越性我還沒有完全看出來,促使我們思考這些原本的問題,既然明確了國有產權關系背后復雜的財產信托關系,明確了國家及相應代理機構只不過是,廣大老百姓才是受益人,我想這個改革還要進一步推進,包括股權行使過程民主化的問題,紅利收取和使用的民主化問題,還有財政民主化問題。

第四點,對于競爭政策這次改革也會有相應的影響,一個是對于非國有企業相遇,特別是許多民營企業也關注這次國企分紅政策改革,他們認為我既要面對對我的私營老板上交紅利的壓力,另外還得向政府繳納稅收,國有企業跟我從事同樣的產業,你只需要交稅,不需要交利潤,你的生存壓力比我小得多,所以我認為不僅僅對國家股東多一份利潤,更重要的對于優化市場經濟秩序,完善市場經濟體制,塑造公有企業和民營企業公平競爭的環境也有間接的邏輯上的因果關系。對于國有企業競爭活力的增強也會有好處,我覺得國企高管非常歡迎這樣一個改革,有壓力才會有動力,特別是用人機制,包括國航,凡是國有企業基本上不存在冗員的地方。

第五點,有助于人們進一步思考社會民主和國企的社會責任問題。如果承擔社會責任的話應當杜絕暴利定價的政策,包括最近中國移動通訊資費改革,去年8月28號的時候《消費者權益保護法》協會聯合中國消費者協會,北京市消協開了移動通訊資費改革研討會,大家一致提出雙改單,雙向收費改成單向收費,取消漫游費,取消月租費,當地通話跟固話看齊了,其中一個主要的背景就是好多通訊專家對國有移動通訊公司在收取費用的時候成本核算是不清楚的,究竟漫游費花多少錢,現在中國沒有一個專家能夠說明白,就感到奇怪了,既然成本說不明白怎么價格就出來了呢,所以我個人認為促使我們進一步思考國有企業的社會責任問題,如果真正是國有企業承擔社會責任的話也好,接受更多的價格管制,但現在還不是這樣,移動通訊資費改革雖然有進步,總的來講還是出乎大家的期望值。

呼喚大的經濟民主,既然國有企業可以為國家創造稅收,我們反思一下老百姓的納稅負擔可不可以降低,我個人認為一個和諧城市應該是“輕徭果腹”的社會,而不是苛捐雜稅的社會,國有企業利潤沒收上來,國家要履行它公共服務的職責,必然會加重課稅,包括加重物業稅也是錯的,政府宏觀調控房價可以有其他更好的副作用更小的替代性措施,因為開發商和政府是房價過高的主要原因,結果吃藥的認不是這兩個主體而是廣大的消費者,所以開藥的方子出了問題。國家不講什么道理,我是講提供公共產品,但是沒有錢怎么辦,如果我們依賴國有企業提供穩定的可靠的國家紅利的話,我想廣大老百姓稅收負擔應該進一步降低。

第六點,遏制內部人控制,完善公司治理,遏制公司內部的商業腐敗。《政府采購法》要求政府包括國家機關、國有事業單位采購貨物工程服務的時候要嚴格按照《政府采購法》進行招標采購或者是要求招標采購,唯獨國有企業使用公共資源,在采購大量的貨物工程服務的時候有的并沒有強制的公開招標采購的法律要求,導致內部商業賄賂現象蔓延,包括去年中石化陳同海出問題,我想這不是偶然的。如果國家不分紅的話,接著會有一百、一千個陳同海,給他們錢干什么,給他那么多資源和財富,就像給一個缺乏相應道德的人,身體很健壯的人大量的美女一樣,沒有道德和規則約束他,你不是害他嗎,為了保護國企高管推行分紅政策非常好。

下面談幾點具體的建議。

第一,呼吁進一步推進所有國有企業的公司制改革,特別是多元化改革,積極推動國有企業的上市,納入普通的公司法和證券法的約束軌道上來,好處是可以使國有企業包括改制以后的國有控股參股的企業可以和普通的民營企業一樣,共享一個社會主義法制平臺的巨大資源,節約我們股權行使的成本,節約立法者的成本,也節約在座的理論界的理論研究成本,否則的話好多國有企業是怪胎問題,怎么說也只能摸象的一個腿或者一個耳朵而已。

在這個問題上地方國有企業怎么辦,我個人認為也得納入法制化軌道,集團公司整體上市必須在近兩年之內趕緊推行結束,上梁不正下梁歪,上市公司快兩千家了,為什么公司治理搞不上來,跟控制股東難以滲入有密切的關聯,按照行政權的紐帶行使控制股東權利的話,上市公司根本上講好不了,肯定是解決一時的問題,股價一旦不好老問題又出來了,“股價一好遮百丑”,一旦股價顯現出它本來的市場面目,我想控股股東難以深入問題還得暴露,我個人認為國資委做股東也可以,直接做,技術經驗積累理論上也說的清楚,但國資委本身也有對老百姓問責的問題。

第二,關于國有企業的透明化改革。退一步講,如果國有企業可以不改制為公司法調整的規范意義上國有公司,我個人認為即使不改革,國有企業透明度也應高于上市公司,上市公司的股東只不過幾萬人,頂多十幾萬人而已,而國有企業的股東真正受益人投資者可是13億人民,在這個意義上如果集團公司不改為真正的規范公司,出臺一部國有企業透明法,規定國有企業定期公布年報、中報、季報甚至月報表,重大情況的還要像上市公司那樣披露臨時報表,對于150家央企的財務狀況和經營狀況我看資料是看不明白的,所以我個人認為一定樹立一個理念,國有企業是最大的公眾公司,是最大的,而不是上市公司本身,在這點上方教授點出了甜橙的案例,在于社會公有制、國有制被虛化、被濫用、被延擱,這才是問題的實質,因為大家都有份兒,實際上誰都沒有份兒。

第三,制度設計的法制化、科學化和民主化的問題。剛才盛洪教授提到了為所有的國有企業分別都制定一部特別法律,我覺得這個觀點是非常有新意的,甚至可以把它做成可以考慮的立法方案,如果為了節約立法資源,我覺得統一立法也不是不可以,將來會不會出現兩種情況,一種情況是能夠納入普通公司法調整軌道的我們就不用管它了,讓其他股東制約國有股東,保護股東背后的人民群眾的股東權益,另一種情況是無法納入現代公司調整的國有企業,可以考慮單獨立法,可以為他們制定一部模板的法律,一部純粹的國有企業的管理法。但不管怎么樣我個人認為制度設計的民主化是非常重要的,江老師特別提出了物權法和《勞動法》為什么受到老百姓的追捧,關鍵是上網征求意見了,而現在凡是涉及到國有企業,包括國有企業管理的好多規章制度幾乎都沒有實現上網,所以我個人認為既然法律制度是公共產品,既然設計制度所調整的對象是公眾,財富的表現形式也是公共財富,所以我個人認為沒有理由排斥制度設計的民主化問題。當然征求部級名義未必民眾就提意見,國務院法制辦跟我講他們上網征求意見結果來了七十多條,還有三十多個是打官司的,真正有疑義的不多,畢竟使得人民群眾有信心,因為我不關注肯定會有人關注,有勇氣把法律拿出來征求意見,說明你可能會考慮大局的利益。

第四,我們的國家股東能不能界定為無表決權的優先股,從1993年我就提這個建議。有好幾個好處,一是國資委省心,國家股東代理人省心,何必為表決權行使而操心呢,又私下和別人聯合,定理同盟,今天跟二股東聯絡,明天跟三股東聯絡推翻第一股東,沒有必要。二是免得被別人拉攏,存在道德風險問題,讓其他的非國有股東之外的人按照他的持股比例享有充分的表決權,我個人認為智慧在民間,也有人講學術在民間,有一點我認為商人的智慧比政府官員的智慧多,這也是為什么我們的主權財富基金一次投給黑石,一次投給摩根斯坦利必然失敗的原因,因為官員不適合做出商業判斷。三是國家股東既然不行使表決權,它可以投入巨大的人力和時間資源從事對于經營層和其他股東的監控活動,有問題的話直接以股東的名義對侵害人提起股東代表訴訟,如果能控制公司的話,公司直接就以自己的名義行使訴權,另外還有行使其他的剩余資產分配的權利等等,我個人認為可能能夠節約國家股東權的行使成本。

第五,分紅的決策程序會存在股東會中心主義和董事會中心主義的問題,在美國都是董事會負責宣布,但在咱們國家都是股東會有權宣布決定,但董事會提交分紅的方案,這個分配的格局究竟是股東說了算還是董事會說了算,我個人認為就目前階段而言,還是應當堅持股東會決策比較好,還是堅持股東會中心主義。

第六,至于分紅的利潤多少,分紅政策的問題,究竟是短期利益最大化還是長期利益最大化,還是股東利益最大化好,還是公司利益最大化,這是永遠都討論不清的問題,沒有一個回答是錯誤的,也沒有一個答案是完全正確的,唯一的一個答案就是法律規定適合的決策者的商業判斷問題。但考慮到國有企業長期沒有分紅,能不能鼓勵國有控股參股的公司推行積極的分紅政策,如果有充分的論據論證少分紅更符合國家的產業政策,更符合全體股東最大利益的話,他要承擔舉證責任倒置的問題,參照同行業的標準推行積極的政策,大家說穩健的保守的行不行,我覺得原則上積極。

第七,關于進一步完善國有獨資公司的治理結構,現在國資委也在搞國有公司董事會試點,外部董事不同于獨立董事,上市公司里的獨立董事制度可不可以推廣到國有企業董事會制度建設里面來,不一定國有企業老總和副部級待遇的人或者退休的同志去那里做一下,如果下一步獨立共識問責機制、約束機制、激勵機制解決了,獨立董事也會發揮相應的作用。

第八,關于分紅管理統一化的問題,我個人和張春霖先生一樣反對國有資本經營預算穩定化、制度化、規范化,還是應該納入統一的預算,包括加快完善我們的社會保障制度,還有教育、文化、衛生的投入,我不認為中國現在窮,中國有的是錢,最近我們又豁免一大批發展中國家的債務,還有一大批貪污腐敗的支出,從事教育衛生方面的投入我個人認為結束城鄉二元結構,普適城鄉的社會保障體系我們完全能夠掏得出錢,但技術論證我們還要進一步研究,所以我個人認為既然國家辦了這么多國有企業,就得使全體人民受益,包括降低稅負,這塊必須推行,美國布什都想降低稅負,解決經濟問題,我們從來沒有推出降低稅負的立法。

第九,國有概念的清晰化要進一步完成,我一直認為國家所謂分級管理的邏輯有問題,既然是國家所有,就是全國13億人民所有,為什么要地方國有呢,地方只規定1.5億山東人或者河南人是不是國有的,能不能清晰一下是國有的就是國家所有,全國人民所有,是省有的就是省有,是城市所有就是城市所有,比如說我去美國學習,我發現在安納堡市有一個郵局,特別寫上,就是聯邦的建筑,雖然在安納堡市,但不是安納堡市的財產,是聯邦的財產。日本也是國有、市有,還有町有概念,既然構建和諧社會,以人為本,能不能使公有制和老百姓的距離拉的更近一點,所以我想進一步清晰國有的概念,可能既有探討的價值也有探討的難度,恰恰因為如此決定了我們學者肩負的重任是光榮的。(根據會議記錄整理,未經作者審閱)

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